张曙光浅谈美国外交文献的利用

外交与国际关系史研究的一个重要环节是对历史档案和文献的解读。如何解读？这牵涉到史学界争论已久的一个命题：从学理的角度看，历史研究到底是科学还是艺术。前者要求对档案和文献的解读要严格地忠实于原文；后者则允许在一定范围内的“再创造”。那么，对由国家核心机构形成、保存并选择解密的外交和国防档案文献的利用和解读要遵循哪些原则？

　　随着哲学社会科学研究对外交流的不断拓展，中国国际关系学者利用美国外交和国防档案研究冷战时期美国对外政策越来越深入。特别值得称道的是，越来越多的博士和硕士研究生也开始引用美国外交和国防档案及文献。然而，目前已出版的专著、已发表的论文和已通过的博士论文，在档案文献的利用方面，仍存在一些操作性的问题，可粗略地归纳为10个方面。现根据这些问题提出一些原则性的建议,与研究者们共同讨论。

　　第一，应注重政策文件形成的辩论过程。

　　美国安全与对外政策制订的一个显著特点是不断地重审某种战略和政策。这种重审的对象既包括长期战略和总体政策，也包括针对具体国家、地区和议题的分项政策。在过去40年中不断公开的美国外交和国防文献反映的大都是美国政府对外政策的辩论和重审过程。此类文献有：国家安全委员会系列、国务院的政策计划署系列、参谋长联席会议系列、尼克松时期的国家安全委员会备忘录系列及国家情报评估和特别国家情报评估系列等。

　　无疑，这些类别的文件基本能够勾勒出决策的辩论过程。但有些学者对这类文献的使用表现出三方面的困惑。首先，定位不清。应该说列入NSC系列的文件，相对于其他文件系列，更具权威性。因为，PPS系列的文件反映的只是国务院文官的意见，JCS系列的文件仅代表了军方按要求“从军事角度”所提供的判断，NIE和SNIE文件只是对各类情报的阶段性综合与判断，极少上升到战略或政策决策的层面。不少的著作、文章和论文都或多或少存在将NSC系列文件与其他系列文件等同看待的现象。

其次，随意摘录。对某个专题的系列性的文件，常常第一个文件最为重要，当然，此后作为“之几”编号的文件由于在某些政策点上出现变化也不可忽视。如果只看第一个文件，不管“之几”的变化，必然不能反映决策的全貌。例如，部分学者在使用NSC-68号文件“美国国家安全的目标和计划”时，仅注重年4月11日的原始件，几乎不 　　第二，应注重不同机构、不同人员对最终政策形成的不同参与作用。 　　自年《国家安全法案》生效并经过年重要修正以后，美国外交和安全政策的制订逐步形成了一个决策团队和一套决策程序。参与机构可谓空前的多，如：白宫（总统、副总统办公室）、内阁会议、国家安全委员会、国务院、国防部、参谋长联席会议、中央情报局、财政部、商务部、联邦预算办公室、驻外使（领）馆，以及国会参众两院的特别委员会。面对众多的机构和人员与复杂的运作程序，到底能从哪些文献中分辨出哪些机构在哪些政策制订上发挥了哪些作用？

　　首先要注意，无论在什么时期、针对何种议题、处于怎样的政治环境，美国外交与安全政策大多是政治妥协的结果。这种妥协既存在于政府涉及对外关系与安全政策的各个要害部门（大多为军政）之间，也发生在白宫与国会之间。因此，阅读文献时，如果研究者带着“谁在做妥协”、“如何妥协”、“为什么妥协”，以及“妥协具有怎样的决策意义”等问题，在分析文献时就会收到意想不到的启示。

　　其次要注意，在不同的时期，总统外交与国防决策都形成不同的“小圈子”，这些“小圈子”往往在对外决策中——特别是应对危机时——起到核心作用。如：杜鲁门时期的杜鲁门/艾奇逊“团队”，肯尼迪的“兄弟联手”，尼克松的“尼克松-基辛格两人团”。由于这些“小圈子”在特殊场合中对决策发挥着特别的作用，应该特别留心由他们的互动所形成的文献。当然，这些“小圈子”私下密谈的记录十分罕见，目前解密的只是一些电话记录、工作日志，但从一些会议记录中仍可发现“小圈子”运作的某些迹象。

　　最后还要注意，不同的总统喜好不同的决策形式，这包括信息上传、议程设定、咨询建议、执行反馈等渠道和机制。就对总统最终决策的影响而言，这些形式往往要比其他形式的影响大。例如，杜鲁门喜好通过私下谈话和交换意见形成决定；艾森豪威尔看重在国安会上集体确定战略和政策；肯尼迪更多地偏重非政治任命的“副手”（副国务卿、副部长、副主任甚至帮办等）的调研建议；约翰逊的重大决策大多发生在他主持的“星期四聚餐会”等。研判文献时，如果能够体现不同时期这些不同形式的权重，政策的解读就能比较接近原状了。

　　第三，应注意对外宣称的政策与实际实行的政策之间的功能差别。美国以外的学者，在利用美国外交与国防档案文献时，由于查阅原始文件的诸多不便，使用最多的莫过于由美国国务院不定期编撰公布的《美国对外关系》文献（简称《美国对外关系》）。此外，与《美国对外关系》受到几乎同等重视的美国外交政策资料源有国务院的《国务院简报》、白宫的《总统公开文献》和国会的《国会听证》。这些多卷本的资料确有一定的“解读”价值，如：阐述一个主义；发送一个信息；领导人在记者招待会上的即时反应等。但就解读政策决策而言，这些公开文献的价值十分有限。

　　这些多卷本的资料所提供的具有公开性质的文献大多担负着特定的政治使命，往往是政府的政治传播工具。这些使命包括：（1）针对不同的受众——对敌、对友，对内，对外——传递不同的信息。如，杜鲁门政府年发布的对华政策白皮书，表面上是对国际社会展示对华政策，实际上是对“麦卡锡们”对民主党政府冷战政策的批评的回应；（2）为了威慑或胁迫的需要，发挥政策“攻心”作用。有研究表明，冷战斗士杜勒斯的“大规模报复”宣言的战略指导性并未得到艾森豪威尔的首肯，只是作为支撑美国针对苏联的“心理战”的舆论工具；（3）肯尼迪在实施旨在推翻古巴卡斯特罗政权的所谓“猪湾行动”前后的多次公开讲话，均含有蒙混国会和媒体的考虑；（4）针对反对党或特殊利益集团的某项诉求的政治运作的需要。如，美国冷战期间的拉美政策决策中，这类例子很多。 　　因此，在使用这些公开文献时，首先必须弄清背景和前因后果；其次应仔细地从文件的字里行间品味出“画外音”；再次，要有所针对地与后来解密的相关文件进行比较；最后——也是最重要的，切勿将这些文件所宣示的政策不加区隔地认定为真实的政策。

　　第四，应注意应急计划(ContingencyPlan)与操作方案(OperationalPlan)之间的差别。

　　由于大致遵循着“做最坏打算、争最好结果”的理性原则，在美国对外政策与安全政策的决策中，特别是在处理危机时，十分重视“应急计划”的准备和制订。但从决策角度上看，这些计划充其量只是最坏情形下的最终办法，其确定的政策意义不大，不应与政策的实行计划混为一谈。

　　 （～年）期间，美国曾五次将能够投送核武器的战略轰炸机联队转场关岛，除了隐含的战略威慑作用之外，主要是为了防止意外——即，如果苏联全面介入远东的战争而引发“第三次世界大战”——所做的军事战略安排。 　　第一次印度支那战争（～年）期间，艾森豪威尔的战略空军司令克替斯?纳梅将军多次在总统的要求下制订对北越甚至中国使用战术核武器的应急计划。而对于美国是否通过直接在北越投掷战术核武器以解救被困在奠边府的法军的问题，华盛顿并无明确的决定，至多考虑过向法军“出借”战术核武器，但很快就否定了。　在与苏联将近50年的核对抗中，美国无数次地修订针对莫斯科可能发动对西欧、北美第一次核打击的应急计划，但反映这些计划的文件并不能作为美国所确定的“以预防打击”为核心的核战略和核政策的佐证。 　　对类似上述美国对外决策案例的分析，如果只强调或者过分渲染应急计划的作用，对华盛顿战略与政策决策分析的结果就会出现偏差，有时甚至是严重的偏差。

　　第五，应注重文件中建议的多项选择和轻重排序。美国联邦政府任何一个机构或个人在提政策建议时，大多会按所谓“理性原则”即利弊分析提出多项政策选择，并基本按轻重排序，特别是在设计行动计划时，这种倾向更为明显。

　　例如，年启动的“日光浴项目”是美国根据 爆发后的冷战新态势针对苏联和中国的第一个较为全面的战略与政策研究项目。这个项目就如何遏制、威慑、胁迫、惩罚、诱惑等，提出了数10项政策选择，并按不同的类别——军事对抗、政治围堵、心理战、经济战等——一一予以界定、描述和分析利弊。该项目的研究报告于年9月30日被正式纳入NSC文件系列。 　　再如，年底开始爆发的第一次印度支那危机期间，艾森豪威尔的国家安全委员会对印支危机的国际安全意义以及美国可能的应对措施迅速进行了全面的分析和描述，并于年1月14日形成了NSC号文件。该文件按照“中共出兵”与“中共不出兵”两种情况分别列出多种应对选择，甚至就危机之后如何“有效遏制中共在东南亚的扩张”提出多达10个建议选择，其中不仅包括军事的、政治的、经济的方式，而且也包括了秘密行动等。对类似文件的使用，尽管不同的研究项目的研究重点不同（如聚焦于军事安全、军事援助、经济安全、甚至心理战等），但对文件中的多项建议，切勿任意挑选，避重就轻，或避轻就重，颠倒排序，甚至一叶障目。

　　第六，应注重文件产生的国内政治背景。

　　美国的外交与国防战略和政策，很难与其较为独特——即便相对于西欧国家——的政治生态相区隔。在民主、法治、公开的政治制度和文化内运作的美国外交与国防战略和政策的制订，大多源于其多元和复杂的国内政治。因此，研究美国对外关系的学者不得不强调“国内背景至关重要”。

　　有研究表明，美国政府年在蒋介石政府大势已去、败走台湾的情况下仍然坚持通过的《援华法案》，实际上是艾奇逊为了争取共和党控制的第80届国会支持对欧洲进行援助所做出的妥协，并非出于某种“理性”的战略考虑。此外，杜鲁门政府年发布的“中国白皮书”在相当大的程度上是一份针对共和党及“麦卡锡们”对民主党政府“姑息共产主义”以至“失去中国”的谴责的回应，而非一份要对中国进行长期“经营”或“颠覆”的宣言。如果不顾文件产生的国内政治背景，仅依据文本进行生硬的解读，难免自说自话之嫌。

　　另一种倾向是，研究者完全根据自己的意识形态框架或政治价值取向，脱离上下文，对文件断章取义。美国的外交史学家罗伯特?麦道克斯（RobertMaddox）曾对美国外交史研究中的“新左派”的所有研究成果对照原始文件检查。结果发现，几乎所有的“修正派”，即“新左派”学者，或是出于各自的政治价值观，或是由于各自政治信仰而指导的“概念先行”，在使用美国外交档案文献时，只 　　现存研究成果表明，诸如个人、机构、政党、政治势力、政治思潮、“亚社会政治”等因素在美国的国防与对外政策的制订中起着不可忽视的作用。特别是机构政治（也称官僚政治），几乎直接指导外交与国防政策的制订与执行行为。根据政治学家艾利森(GrahamT.Allison)对肯尼迪政府应对“古巴导弹危机”决策过程的分析，各个参与政策制订的部门的首脑（包括政治任命的和非政治任命的）为了凸现各自的重要性从而获得更多的资源配置，不遗余力地提升政策影响力，以致某项政策的出台成为官僚机构相互斗争的结果。

　　从某种意义上看，年4月形成的NSC68号文件，也带有明显的官僚机构争斗的痕迹。由于彼时的国家安全委员会仍然较为松散，加上杜鲁门并不十分看重该机构的战略决策作用，国务院与新建的国防部之间争夺制订冷战战略的主导权的斗争就显得十分激烈。刚刚主政国务院政策计划署的保罗?尼兹，为了抵挡国防部长约翰逊的压力，不得不在组织撰写NSC-68号文件时“表面上”体现“军政共议”。例如，他在以政策计划署成员为主体的前提下，邀请了4位军方官员：一位是国防部长约翰逊的心腹、作为该部与国务院的联系人的陆军退休中将詹姆斯?博恩斯，另一位是曾做过博恩斯助手的纳基泊?哈拉比。而空军中将杜鲁门?兰顿是作为参谋长联席会议的代表参加了研究小组,来自国防部的文官罗伯特?拉巴仑则作为军方与核能委员会的联系人的身份受到邀请。

　　因此，在使用此类文件时，如果仅根据文件所出自的机构或个人，为该机构或个人贴上某种立场的标签，就难免片面，而深究美国对外与国防战略和政策决策过程中机构政治的“博弈”，恰恰更具学术意义。

　　第八，应该注重参与政策制订人员的职务的确切意义。美国外交与国防决策体系内，参与人员的特定职位十分重要，也就是今天俗话所说的“屁股决定脑袋”。冷战以来的美国外交与国防的决策机制，实际上一直处于一个不断变化、不断成熟的过程，不同的职位在不同的阶段内含了不同的身份定位，因而对决策的影响也不同。

　　年轻学者在解读特定职位时，往往有望文生义之嫌。此类的例子甚多。如SpecialAssistanttothePresident一职，字面上如若译为“总统特别助理”，似乎地位并不重要，但实际上这个职位常为特设，作为总统涉及某个特定政策领域的主要谋臣，权位甚高。肯尼迪时期的军事特别助理泰勒将军，国际经济特别助理瓦尔特?罗斯托，都是肯尼迪对外战略与政策决策的核心顾问。再如WhiteHouseConsoler，多为总统就内政事务所设的顾问，应属总统身边的近臣，有人翻译成“白宫参谋”则不妥。SecretaryoftheNSC，如果译为“国家安全委员会秘书”，则忽略了该职位作为国家安全委员会常任召集人的关键作用。因为这个国安会秘书可以具有设置政策研究议题、召集会议、上传下达、监督实施等决策功能。NSCStaff这里的staff并非一般意义的“职员”，而是国家安全委员会的官员，如第一个正式进入中国协助基辛格秘密访华的温斯顿?洛德，彼时担任的就是尼克松政府的国家安全委员会的“高级官员”。此外，DirectorofNavalOperation似乎指海军负责作战指挥的作战部长，但实际上此部长属该军种的最高军事长官，代表海军参加参谋长联席会议，并时常担纲会议主席。

　　上述的例子说明，只有深究各个职位的决策身份、定位和功能，才能准确地把握美国外交与国防决策的参与者的实际作用。

　　第九，应该注意文献中话语习惯和用词的特定含义。美国外交与国防决策是个庞杂的系统工程，参与者众多。他们参与决策与发挥影响，与他们不同的教育、知识和出身背景有关系，也和当时的政治环境有关系。反映在政策本文上，就会出现不同的话语习惯、话语风格，对一个相同的概念，具体运用时会出现不同的特定含义。

　　类似的情况在已经解密的美国外交和国防文件中不能说是鲜见。例如：在讨论遏制（Containment）时，有的文件就与威慑（Deterrence）、胁迫（Compellence）甚至压迫（Coercions）混合使用；在讨论经济安全（EconomicSecurity）时，制裁（Sanctions）、禁运（Embargo）甚至封锁（Blockade）常常交替使用；在涉及“柔性外交”时，Engagement和Integration出现的频率较大。在使用这些概念时，如果不深究作者的确切含义，忽视这些概念间细微的差别，一味地只是以我们今天所了解的（大多来自西方国际关系理论论述）概念去简单套用，就容易出现分析偏差。再如，冷战初期，美国外交和国防文件中大多使用西方社会对应共产主义集团； 以后，则更为频繁地使用中苏集团对应自由世界。这种“谓称”用词的变化反映的是冷战局势的变化。在使用这些不同时期产生的文件时，如果不加区隔，随意交替使用，分析的确切性就会打折。

　　第十,应注意不要对档案文献过于轻信、妄下论断。

　　毋庸置疑，所有公开或解密的美国外交和国防文件，都是由联邦政府的核心机构选择的，并根据法律所规定的“在不损害美国国家安全”和“不妨碍涉及人员名誉”的原则，在事件发生30年后逐步公开的。根据笔者对负责保存、解密档案和服务的美国国家档案与文献局（NARA）的了解，能够最终公开的外交和国防档案文献只是所有文献中极小的一部分。20个世纪以来美国档案的保存、解密和使用工作大致分为两部分。第一部分为总统文献，其中包括总统任期内在白宫形成的所有的文件（含各个部委办提交的报告、个人信件、情报分析等）。根据美国联邦法律，这些文件属于总统私人财产，故大多转入待建的总统图书馆。至于解密和开放的范围、程度和时间表均由总统本人决定。第二部分为政府部门文献，包括各个部门形成的档案。总统任期结束后，这些档案便转入该部门的“历史办公室”，由该办公室初选后（大约为总量的60%左右）存入美国的两个档案史料中心（一个位于马里兰州的苏特兰，另一个设在圣路易斯城）。在法定的15年保存期内，再由该办公室进一步分类筛选，选出约20%的档案交给国家档案与文献局，由该局再从上交的档案中遴选出约17%左右作为“永久保存”档案，30年后解密公开的大多是这些“永久保存”档案。尽管美国的《信息自由法案》允许公民就某个尚未解密的档案提出特别查询的要求，但毕竟量少、过程长。国务院编撰的《美国对外关系》所包含的文件，大部分出自国务院准备上交国家档案与文献局的文件，小部分源于总统图书馆。

　　由此不难确定，学者现在能够查阅的档案文献，是经过部门和个人长时期筛选而出的，也只是大量原始文献中的一小部分。如果仅据目前这些文件对美国外交和国防政策的决策妄下结论，难免有误。这些文件充其量只是提供了事实的一种可能性的线索。 　　最后需要强调的是，涉及外交和国防决策的政府层面的档案文献是一个特殊的资料源。它既给外交与国际关系学者带来许多方便，也对学术研究提出了挑战。如何在有效地利用方便之时，减少对“资料的依赖”、力求实事求是地接近原状，对每一位乐意与善于使用外交文献的外交与国际关系学者，都不失为一个如何严谨治学的课题。

本文来源:《美国研究》年第4期

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